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【實務見解掃描】行政罰法上之自己責任與代位責任-最高行政法院100年度8月份第2次庭長聯席會議決議

 

行政罰法在94年通過之後,直至100年才修正了其中5個條文,在這七年中對於行政罰法之解釋適用上仍有需多問題,其中在行政罰法第7條第2項對於法人受到行政罰之規定從立法時即有一些爭議,在適用上仍有一些不同之看法,另100年時最高行政法院庭長聯席會議通過了相關之決議,本文將從立法上之爭議出發,再來介紹系爭決議之內容與建議。

 

一、立法爭議 (註1)

按行政罰法第7條第2項:「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。」從系爭條文之立法理由來看,系爭條文立法目的在於:「現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處法對象者,為明其故意、過失責任。」此規定與刑罰總則之僅處罰自然人有所不同,而與民法之得處罰組織團體者類似。然而,組織體本身並無手足,無法有自然行為,無自然的行為即無法證明其有故意過失,是故有系爭規定。因此組織體之行為仍須藉由其他代表人、管理人、職員、受僱人或從業人員為之,無法親自為之;且從業人員為一定行為時,往往是出自於組織體的意思決定,即便非出自於組織體之意思決定,組織體對於從業人員本有監督義務,故有系爭之規定。


但從系爭條文大致上可以根據違反行政法上義務之主體分成兩個部分來看:1.代表人、管理人、其他有代表權之人之故意、過失;2.實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失。此時站在法治國家保障人權之立場來看,所有行為之處罰,都需要因其本身故意或過失違反所負之作為或不作為或忍受義務而受罰,亦即人民不因他人之行為而受罰(亦即自己責任原則)以及非故意或過失者不罰(亦即有責任始有處罰),因此代表人、管理人與職員、受僱人或從業人員間所違反之義務及歸責態樣應有所不同。代表人或管理人因係組織體之代表人,其行為本即可視為組織體之行為,故其有所為反之義務乃行政法所直接課予組織體之義務,蓋代表人之行為因係事業之行為,故其違反義務之故意或過失本即為事業本身之故意或過失,無待推定。但若代表人指示事業之職員、受僱人或從業人員時,因其之行為違反義務,而使事業遭致受罰時,若認為該等人之行為亦屬事業之行為,即違背「自己責任及有責任始處罰」之原則。此時事業之所以受罰,應係事業之代表人對於監督該職員等有過失所致,而代表人之行為又是事業體之行為,故事業之所以受罰,係應對該等人之「監督義務」有過失,而非對「行政法上義務」有過失。惟若認為職員、受僱人或從業人員之行為亦屬事業體之行為,則不僅有違不因他人行為而受罰之原則,且對於事業亦較為不利,因為事業體無從舉證證明對於該等人之選任與監督已盡相當之注意義務而免責。

故學者認為本條規定並不顧慮自己責任原則,而僅顧慮有責任始處罰原則,並且對組織體之故意或過失採推定模式,非但在法理上難以一貫,並且將使組織體易受罰。另本條在草案中規定為「視為」,但立委質疑對人民損害太大,故不應規定為「視為」,而改成現在條文上的「推定」。但學者認為「代表人或其他團體管理人」之行為,本即應「視同」法人或團體之行為,若准其以反證推翻,即屬矛盾之法例。故在立法技術上應區分二類而規定為:「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人之故意、過失,視同該等組織之故意、過失。但其實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。(註2)」惟學者認為若代表人放任職員等違法行為,且近於故意使職員等違法行為時,其行為應歸屬於組織體承受,故此時無所謂「職員等之故意行為推定為組織體之故意行為」之可言,得推定者,應僅有組織體所負之監督過失責任而已。

二、最高行政法院100年度8月份第2次庭長聯席會議決議

系爭決議議案為在人民由其使用人或委任代理人為行政程序時,有公法上違規行為時故意過失之認定,可否類推適用民法第224條之故意過失之認定。會議中有提出三說,而決議採丙說: 甲說(肯定說):「按『債務人之代理人或使用人,關於債之履行有故意或過失者,債務人應與自己之故意或過失,負同一責任。』為民法第224條前段所明定。基於同一法理,應負行政法上義務之人就其代理人或使用人為其履行行政法上義務時,所發生之故意或過失,亦應與自己之故意或過失,負同一責任,而應受行政罰。」此說就代理人或使用人之故意或過失之認定上,認為行政罰法上與民法係基於同一法理,故應可類推適用。

 

乙說(否定說):「民法上債務履行之本質,究與公法上違規行為之處罰有所不同。私法關係上,為保護交易安全,乃使債務人就其履行輔助人之故意或過失,應與自己之故意或過失負同一責任,而不容其舉證證明選任及監督無過失,以免除責任;然公法上違規行為之故意、過失縱使可以推定,亦無不容當事人舉證推翻之理,自難將民法第224條之法理類推適用於公法上違規行為故意、過失之認定。」此說認為民法債務履行之規定注重在保護交易安全,與公法上違規行為之處罰不同,若不容許當事人舉證推翻,應無道理,故不得類推適用。

 

丙說(折衷說):「民法第224條本文規定:『債務人之代理人或使用人,關於債之履行有故意或過失者,債務人應與自己之故意或過失,負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人,擴大其活動領域,享受使用代理人或使用人之利益,亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益,對債務人之代理人或使用人,關於債之履行之故意或過失,負同一故意或過失之責任。」這段先提出民法第224條之規範目的。

 

「人民參與行政程序,就行政法上義務之履行,類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序,擴大其活動領域,享受使用使用人或代理人之利益,亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人,如係由其使用人或委任代理人參與行政程序,因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務,於行政罰法施行前裁處者,應類推適用民法第224條本文規定,該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。」而這段點出行政法上因人民由其使用人或委任代理人參與程序時,應與民法第224條之情狀有相同之處,故應可類推適用該條。 「惟行政罰法施行後(包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形),同法第7條第2項:『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關(代表人、管理人、其他有代表權之人)之故意、過失,僅負推定故意、過失責任,人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任,已不應超過推定故意、過失責任,否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員,為法人等組織參與行政程序,係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際,法人等組織就彼等之故意、過失,係負推定故意、過失責任,則除行政罰法第7條第2項情形外,人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序,具有類似性,應類推適用行政罰法第7條第2項規定,即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」此段則認為於行政罰法施行後,法人等組織就其機關之故意、過失,係採推定故意、過失責任,依同一法理,對於人民由其使用人或委任代理人為行政程序時不應超過推定故意、過失責任,故認為應採「推定故意、過失責任」。

三、結論

在目前我國的行政罰法第7條第2項對於責任之認定上,除了有自己責任外,在組織體之職員等之故意、過失亦認定組織體應負推定故意、過失責任,即民法上所謂之代位責任。另按最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議,對於人民由其使用人或委任代理人為行政程序時有為行政法上義務時,其故意、過失之認定,不應直接適用民法第224條,而亦應採行政罰法第7條第2項之推定故意、過失責任。惟學者認為法條並無區分代表人等與職員等,有將自己責任與代位責任混為一談,應給予區分,這點在人民對於其使用人或委任代理人時亦應區別,在法條中給予不同之責任規範。

 

註解:

1.本段參照蔡震榮/鄭善印(2008),《行政罰法逐條釋義》,修訂2版,頁193-199。

2.李惠宗(2005),《行政罰法之理論與案例》,頁67-68。

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